"Руководитель автономного учреждения", 2010, N 11

ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСЗАДАНИЙ

В связи с принятием Закона N 83-ФЗ <1> существенно уточнились многие положения, связанные с формированием, утверждением и финансовым обеспечением государственных (муниципальных) заданий. Какие нововведения и изменения ждут АУ? В чем сложности формирования госзадания и как их преодолеть? По каким показателям должно определяться качество государственной услуги? Эти и другие вопросы мы рассмотрим в настоящей статье.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Законом N 83-ФЗ, направленным на оптимизацию сети государственных (муниципальных) учреждений и повышение эффективности оказания госуслуг, установлены порядок и принципы финансового обеспечения и утверждения государственных (муниципальных) заданий. Также данным Законом внесено изменение в понятие "государственные (муниципальные) услуги (работы)" - из него исключена обязательная "привязка" услуг и работ к госзаданиям. По новой редакции ст. 6 БК РФ государственные услуги (работы) оказываются (выполняются) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями. Кроме того, теперь в соответствии с соглашениями на оказание госуслуг последние могут быть оказаны иными юридическими лицами.

Проект государственного (муниципального) задания

Согласно Закону N 83-ФЗ государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств (п. 3 ст. 69.2 БК РФ в новой редакции). Это означает, что для БУ и АУ утверждение госзаданий является обязательным требованием. В то же время для казенных учреждений госзадания могут быть установлены в целях более эффективного планирования и оказания государственных услуг, однако финансовое обеспечение их деятельности осуществляется по бюджетной смете. Особо отметим, что ни бюджетное, ни автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.
Принципиальным моментом является то, что госзадания формируются только на те услуги, которые входят в перечень государственных услуг, утвержденный компетентным федеральным органом исполнительной власти. Информация в перечне и проекте государственного (муниципального) задания дублируется по следующим разделам:

  V   категория потребителей государственной услуги;
      ---------------------------------------------------------------------
  V   перечень и единицы измерения показателей объема госуслуги;
      ---------------------------------------------------------------------
  V   основные требования к качеству государственной услуги.

Заметим, что основные требования к качеству госуслуг в большинстве случаев содержатся в соответствующих стандартах или административных регламентах оказания государственных (муниципальных) услуг, которые иногда являются взаимозаменяемыми документами.
При заполнении формы проекта государственного задания, предусмотренной Приложением 1 к Положению о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями (утверждено Постановлением Правительства РФ от 29.12.2008 N 1065 <2>), необходимо обратить особое внимание на следующую информацию.
--------------------------------
<2> С 1 января 2011 г. данный документ утратит силу. Автономные учреждения должны будут руководствоваться общей формой, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания".

В разделе "Потребители государственной услуги" учитываются фактические и потенциальные потребители государственных услуг. Количество потенциальных потребителей рассчитывается исходя из существующих условий, которые с большой вероятностью будут постоянны в среднесрочной перспективе (проектная мощность, пропускная способность, вместительность учреждения, уровень квалификации или численность работников учреждения). Количество потребителей может быть разделено в зависимости от их типов (физические или юридические лица) или от основы предоставления государственной услуги (бесплатная, частично платная).
В разделе "Объем оказываемой государственной услуги" приводятся три-четыре показателя с уточнением единиц измерения и методик расчета согласно утвержденному перечню государственных услуг в отчетном, текущем или плановом периоде. Показателем объема государственной услуги могут являться количество выданных лицензий (ед.), количество учеников (ед.) и т.п. Как правило, эти индикаторы входят в состав статистической или ведомственной отчетности и широко используются для различных отчетов о деятельности органов государственной власти или автономных учреждений.
Согласно новым поправкам в БК РФ в проекте государственного задания не требуется выделять показатели состава оказываемых государственных услуг. Достаточно отметить только показатели их качества и объема.
Особо подчеркиваем, что в соответствии с настоящей редакцией БК РФ именно показатели государственного (муниципального) задания (объема, качества оказания госуслуг, а также финансовые показатели, в том числе норматив затрат на единицу государственной услуги) имеют первостепенное значение и используются для нижеследующих целей:

  V   для   составления   проектов   бюджетов  для  планирования  бюджетных
      ассигнований   на   оказание  государственных  (муниципальных)  услуг
      (выполнение работ);
      ---------------------------------------------------------------------
  V   для формирования бюджетной сметы казенного учреждения;
      ---------------------------------------------------------------------
  V   для  определения  объема  субсидий на выполнение госзадания бюджетным
      или автономным учреждением.

Состав показателей по возможности должен быть единым для всех федеральных государственных автономных учреждений одной сферы и федеральных органов исполнительной власти, оказывающих одинаковую услугу. При разработке таких показателей можно использовать информацию из докладов о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственных целевых программ и (или) обоснований бюджетных ассигнований.

Показатели качества предоставления услуг

Одной из сторон качества государственной услуги может быть степень ее доступности, которая является характеристикой объективности установленных условий оказания госуслуги и уровня обслуживания.
В перечень показателей качества могут быть включены показатели, характеризующие важнейшие результаты работы автономного учреждения, федерального органа исполнительной власти и коррелирующие с целевыми показателями развития соответствующей отрасли. Например, для учреждений:

  V   общего образования - успеваемость учеников (выпускников);
      ---------------------------------------------------------------------
  V   профессионального образования - доля выпускников, устроившихся на
      работу по полученной профессии, специальности;
      ---------------------------------------------------------------------
  V   дополнительного     образования    взрослых    -    удовлетворенность
      работодателей уровнем подготовки, полученной работниками в результате
      повышения квалификации;
      ---------------------------------------------------------------------
  V   дополнительного образования детей - охват услугами учреждения детей в
      возрасте от 6 до 18 лет, проживающих в конкретном районе.

Кроме того, в перечень показателей качества могут быть включены пункты, характеризующие состояние ресурсной базы учреждения (в том числе материально-техническое обеспечение, кадровый состав), а также процедуры оказания госуслуги, которые могут отразиться на ее качестве. Например, в отношении поликлиник и больниц может быть указано количество выявленных в результате проверок нарушений санитарного законодательства, правил пожарной безопасности.
Наконец, в данный перечень должны быть включены показатели, характеризующие удовлетворенность потребителей государственной услуги: доля тех, кто удовлетворен качеством оказания (определяется на основе социологических опросов), и число обоснованных жалоб потребителей.

Механизм финансового обеспечения госзаданий

Как известно, финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания автономным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Субсидия формируется в том числе для возмещения нормативных затрат, связанных с оказанием государственными (муниципальными) учреждениями услуг (выполнением работ) в соответствии с госзаданием.
При этом предусмотрено несколько форм предоставления бюджетных средств автономным учреждениям, выполняющим государственные или муниципальные задания:

  V   субсидия  на  возмещение  нормативных  затрат, связанных с  оказанием
      учреждением в соответствии с госзаданием государственных
      (муниципальных) услуг (выполнением работ);
      ---------------------------------------------------------------------
  V   субсидия, предоставляемая в соответствии с проектом закона  (решения)
      о бюджете на осуществление соответствующих  целей  (далее  -  целевая
      субсидия);
      ---------------------------------------------------------------------
  V   бюджетные инвестиции;
      ---------------------------------------------------------------------
  V   публичные обязательства перед физическими лицами  в  денежной  форме,
      полномочия по исполнению  которых  от  имени  органа  государственной
      власти  (государственного  органа),  органа  местного  самоуправления
      планируется передать в установленном порядке учреждению.

Предоставление целевых субсидий может быть обусловлено влиянием "неуправляемых" факторов (например, наводнение, пожар) и зависит от возможностей органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя.
Бюджетные инвестиции могут представлять собой разовые выплаты целевого характера, направляемые на закупку и установку техники, оборудования, приобретение программного обеспечения, проведение инвентаризаций, аудита, мероприятий по ресурсо- и энергосбережению, обучение и повышение квалификации специалистов. Они могут финансироваться в рамках целевой программы развития государственных учреждений, в которой предусмотрены выплаты разового характера, с целью повышения эффективности функционирования госучреждений и улучшения качества оказываемых ими государственных услуг в долгосрочной перспективе.
Порядок определения объема и условия предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджетов субъектов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.
Законодательно закреплено одно общее требование, заключающееся в том, что уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания (ч. 2.2 ст. 4 Закона N 174-ФЗ <3> в ред. Закона N 83-ФЗ). Это означает, что уменьшение объемов бюджетных ассигнований на выполнение госзаданий возможно только при изменении параметров (объема или качества) оказания госуслуг.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Однако в ряде сфер государственной политики (здравоохранение, образование) объем оказания государственных услуг регламентируется законодательством и его уменьшение недопустимо. В этом случае возможно изменение требований к процедурам, имуществу, кадровому составу, а также к качеству оказания госуслуг. При этом, если требования к оказанию госуслуг утверждены в стандарте качества оказания государственных услуг, изменение требований в госзадании влечет за собой изменение данного стандарта.
Основные проблемы, с которыми сталкиваются главные распорядители бюджетных средств (ГРБС) при разработке порядка определения затрат на оказание государственных услуг, следующие. Во-первых, ГРБС используют специальные коэффициенты для распределения постоянных расходов государственного учреждения (например, на отопление и водоснабжение) по затратам на оказание государственных услуг и содержание имущества, которые идентичны коэффициентам, разработанным ранее для автономных учреждений. Во-вторых, за рамки стоимости государственного задания выносятся "инвестиционные" расходы, такие как проведение капитального ремонта и закупка дорогостоящего оборудования. В-третьих, предстоит большая работа по расчету и сопоставлению стоимости однотипных государственных услуг.

Расчет субсидии

Расчет субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания осуществляется на основе расчета затрат на оказание государственных услуг, который утвержден Приказом Минфина России от 22.10.2009 N 105н <4> (далее - Приказ N 105н). Несмотря на то что данный документ касается федеральных бюджетных учреждений, важно ориентироваться именно на него, поскольку он положен в основу совместного приказа Минфина и Минэкономразвития, который готовится в настоящее время. Данный документ будет относиться как к бюджетным, так и к автономным учреждениям, поэтому основные положения Приказа N 105н в ближайшем будущем распространятся и на АУ.
--------------------------------
<4> "Об утверждении Методических рекомендаций по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений".

В соответствии с Приказом нормативы затрат на единицу оказания государственной услуги должны быть определены установленным способом (нормативным, структурным или экспертным). Как показывает практика, на федеральном уровне главные распорядители бюджетных средств чаще используют структурный метод. Это связано с тем, что деятельность не всех учреждений нормирована, а государственные (муниципальные) учреждения оказывают несколько услуг.
В настоящее время "костинг" (расчет стоимости государственных услуг) является проблемной зоной в сфере формирования и финансового обеспечения выполнения государственных (муниципальных) заданий и для большинства государственных учреждений не осуществлен. Поэтому первоначальные нормативы затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам, например федеральным бюджетным учреждением, тип которого меняется на автономный, рекомендуется определять федеральному органу исполнительной власти - главному распорядителю средств федерального бюджета в отношении каждого из подведомственных ему учреждений. Нормативы рассчитываются исходя из размера бюджетных ассигнований, определенных на обеспечение деятельности федерального учреждения в 2010 г., с их возможным увеличением на содержание вновь вводимых в 2011 г. объектов социальной сферы.

Госуслуги, оказываемые на платной основе, и платные услуги

В действующем российском законодательстве существуют два отдельных понятия - "услуга, оказываемая на платной основе" и "платная услуга".
Услуги первой категории чаще всего будут предоставляться сверх установленного автономному учреждению государственного задания, но не в ущерб его выполнению. Так, согласно ч. 6 ст. 4 Закона N 174-ФЗ АУ вправе сверх установленного госзадания, а в случаях, определенных федеральными законами, - в пределах установленного госзадания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, для граждан и юридических лиц за плату.
При этом фраза "на одинаковых при оказании однородных услуг условиях" поясняет, что услуги и на бесплатной, и на платной основе должны быть оказаны с одинаковым уровнем качества. Например, занятия для студентов, обучающихся на коммерческой основе, организуются так же, как и для студентов, обучающихся за счет средств бюджета. Поскольку требования к качеству оказания госуслуг утверждены в стандартах оказания государственных услуг и некоторых федеральных законах, они обязательны для исполнения государственным учреждением во всех направлениях его деятельности.
Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Однако существует ряд государственных услуг, предоставляемых на условно платной основе. Такие услуги оказывает большинство учреждений культуры - театры, музеи. Потребитель при получении данных государственных услуг лишь частично оплачивает их стоимость (например, в виде платы за входной билет).
Вторая категория - платные услуги. Они отличаются тем, что имеют обязательный характер (например, экспертиза соответствия), оплачиваются государственной пошлиной и, как правило, сопровождают непосредственно оказание государственных услуг. Порядок определения платы и формирования Перечня платных услуг регулируется Постановлением Правительства РФ от 02.12.2009 N 984 "О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг". Согласно этому Постановлению размер платы за оказание платной услуги не может превышать экономически обоснованные расходы на ее оказание и рассчитывается в соответствии с Приказом N 105н в части затрат на оказание государственных услуг без учета расходов на содержание имущества.
В заключение отметим, что в течение переходного периода, установленного для субъектов РФ и муниципальных образований с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г., существующим бюджетным учреждениям, финансируемым на основании бюджетной сметы, предстоит поменять свой тип (на автономный, новый бюджетный или казенный) и начать работать по госзаданиям. Таким образом, задачи формирования и финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий являются наиболее актуальными для всей сети государственных учреждений - в настоящее время и на среднесрочную перспективу.

А.Г.Ловидова
Заместитель начальника
отдела анализа и развития
бюджетной системы
Департамента бюджетной
политики и методологии
Минфина
Подписано в печать
09.11.2010