"Руководитель бюджетной организации", 2010, N 5

ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАДАНИЙ

Инструмент под названием "государственные (муниципальные) задания" появился в управленческой практике с началом бюджетной реформы. Основная цель внедрения этого инструмента на всех уровнях власти - увязать в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг бюджетные затраты и результат. Это самая сложная и социально значимая сфера деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Основания и порядок применения муниципального задания

В соответствии со ст. 69.2 БК РФ при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) используется государственное (муниципальное) задание.
Согласно ст. 6 БК РФ муниципальное задание устанавливает требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания услуг. Этот документ, с одной стороны, используется как инструмент планирования бюджетных ассигнований при составлении проекта местного бюджета, с другой - ориентирует поставщиков муниципальных услуг <1> на достижение установленных количественных и качественных результатов работы.
--------------------------------
<1> Под поставщиками муниципальных услуг понимаются муниципальные учреждения и некоммерческие организации.

Следует подчеркнуть, что муниципальное задание должно формироваться не только на оказание услуг потребителям - физическим и юридическим лицам, но и на выполнение работ муниципальными учреждениями и некоммерческими организациями. Перечень требований к составу задания на услуги отличается от перечня требований к составу задания на работы и определен в ст. 69.2 БК РФ.
Муниципальное задание включает в себя все виды услуг и работ, которые учреждение оказывает и выполняет полностью или частично за счет средств бюджета в рамках уставной деятельности.
Основой для формирования задания служат: реестр муниципальных услуг (работ), правовая база, регулирующая предоставление муниципальных услуг (выполнение работ), результаты оценки потребности в муниципальных услугах и оценки стоимости услуг, стандарты качества услуг, официальные формы статистической отчетности, финансовые отчеты о деятельности учреждения и иная информация.

Особенности формирования муниципальных заданий

Федеральное и региональное законодательство не регулирует вопросы формирования и исполнения муниципального задания и может содержать лишь методические рекомендации. Порядок формирования задания устанавливает администрация муниципального образования. Задание определяется на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Структура задания, как правило, содержит такие элементы:

  V   определения   терминов  и  понятий   (услуга,  работа,  муниципальное
      задание, реестр муниципальных услуг и др.)
      ---------------------------------------------------------------------
  V   ответственные за разработку, утверждение и исполнение задания
      ---------------------------------------------------------------------
  V   порядок, сроки формирования и утверждения задания
      ---------------------------------------------------------------------
  V   требования к форме,  структуре и содержанию  муниципального задания и
      формам отчетности о его исполнении
      ---------------------------------------------------------------------
  V   порядок,  сроки формирования и представления отчетности об исполнении
      задания
      ---------------------------------------------------------------------
  V   условия,   порядок  изменения  и  досрочного  прекращения  выполнения
      задания
      ---------------------------------------------------------------------
  V   порядок финансового обеспечения выполнения задания.

Рассмотрим особенности формирования муниципального задания, которые чаще всего вызывают затруднения у главных распорядителей бюджетных средств и поставщиков услуг.

Кто должен разрабатывать и утверждать
муниципальное задание?

Для подавляющего большинства муниципалитетов муниципальные задания учреждениям утверждаются приказом структурного подразделения муниципальной администрации (главного распорядителя бюджетных средств), осуществляющего координацию соответствующей сферы и управление ею. При этом полномочиями по непосредственной разработке проекта задания могут наделяться поставщики муниципальных услуг (работ). В небольших сельских поселениях ответственность за разработку и утверждение задания зачастую несет сам глава сельского поселения.

Для кого разрабатывается муниципальное задание?

На организационном этапе часто вызывает вопросы необходимость разработки и утверждения муниципальных заданий для муниципального учреждения, которое одновременно является главным распорядителем бюджетных средств. При подобном совпадении муниципальное задание составляется даже в том случае, если учреждение самостоятельно не оказывает услуги (не выполняет работы), а осуществляет заказ услуг на рынке в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Муниципальное задание не разрабатывается в случае, когда у главного распорядителя бюджетных средств отсутствует сеть муниципальных учреждений, сам он не является муниципальным учреждением, но осуществляет функции по выполнению полномочий органов местного самоуправления. При невозможности оказания сетью муниципальных учреждений муниципальных услуг в необходимом объеме задание составляется на предельно возможный объем, а выбор исполнителя на оставшийся объем муниципальных услуг осуществляется в соответствии с Законом N 94-ФЗ.

Каковы форма и содержание муниципального задания?

Анализ опыта работы с субъектами и муниципальными образованиями РФ свидетельствует о том, насколько важно выбрать эффективную форму представления муниципального задания, чтобы в ней могли быть наглядно показаны его основные элементы и наилучшим образом отражена деятельность учреждения в разрезе услуг (работ). В связи с этим Институт экономики города разработал табличную форму муниципального задания, соответствующую требованиям Бюджетного кодекса к его содержанию. Форма задания с рекомендациями по заполнению каждого раздела приведена ниже.

 Рекомендации по заполнению разделов муниципального задания на ____ год.
 Муниципальное задание  на оказание муниципальных услуг  (выполнение работ)
 _____________________________________________________________ на ____ год.
            (наименование муниципального учреждения)
 Раздел 1. ________________________________________________________________
                          (вид муниципальных услуг (работ))

Раздел задания в
соответствии с 
требованиями  
Бюджетного   
кодекса     	Содержание раздела	
Выписка из       
реестра расходных
обязательств по  
тем              
обязательствам,  
исполнение       
которых          
необходимо для   
выполнения       
муниципального   
задания          	Отражаются код реестра расходных обязательств, а также
основные нормативные правовые акты, в соответствии с
которыми предоставляется услуга (выполняется работа).
Указываются правовые акты федерального, регионального и
местного значения, определяющие порядок
функционирования и деятельности учреждения	
Определение      
категорий        
физических лиц,  
являющихся       
потребителями    
муниципальных    
услуг (клиентами)	В качестве категории потребителей услуги могут
выступать:
- группа физических лиц, выделенная на основе
социального положения, демографического статуса, уровня
доходов, места проживания или других характеристик;
- группа юридических лиц, выделенная на основе
правового акта;
- население муниципального образования в целом (если
выделение конкретной группы потребителей невозможно, а
выгоду от услуги получают все жители данной
территории).
Сведения о потребителях услуги должны быть отражены как
можно конкретнее. Указываются их численность, если это
возможно и целесообразно, либо минимальные и/или
интервальные значения. Если услуги оказываются на
частично платной основе, можно упомянуть потребителей,
имеющих право на бесплатное получение услуг	
Показатели,      
характеризующие  
качество и (или) 
объем (состав)   
оказываемых      
муниципальных    
услуг            
(выполняемых     
работ)           	Наименование
услуги   
(работы)  	Показатели качества и объема (состава)
услуги (работы)	
	Услуга 1    	При определении показателей качества
применяются стандарты, натуральные нормы и
нормативы финансирования той или иной
деятельности, утвержденные различными
нормативными правовыми актами федерального
или регионального уровня, уставы
учреждений и иная информация о
деятельности учреждения.
Объем муниципального задания в натуральном
выражении определяется с учетом прогноза
потребности в предоставлении муниципальных
услуг. В случае невозможности или
нецелесообразности указания точных
значений допускается использование
минимальных и/или интервальных значений.
Следует обратить внимание, что объем
муниципального задания (количество единиц
услуг и работ) не всегда совпадает с
количеством потребителей.
Показатели могут включать в себя:
- требования к количеству оказанных услуг
(выполненных работ);
- требования к периодичности и
продолжительности предоставления услуги
(выполнения работы);
- требования к наличию у исполнителя
задания лицензии на предоставление услуги
(выполнение работы), если оно подлежит
лицензированию;
- требования к квалификации, опыту работы
персонала, оказывающего услугу
(выполняющего работу);
- требования к оборудованию и
инструментам, используемым для оказания
услуги (выполнения работы);
- требования к расходным материалам,
используемым для оказания услуги
(выполнения работы);
- иные требования к качеству услуги
(работы)	
	Услуга 2    	Содержание заполняется аналогично услуге 1	
Порядок оказания 
муниципальных    
услуг            	Раздел включает общие характеристики функционирования
учреждения и процесса предоставления услуг в целом, в
том числе ссылку на нормативно-правовые документы,
содержащие информацию о порядке оказания услуг либо
непосредственное описание порядка оказания услуг.
Порядок оказания услуг физическим и (или) юридическим
лицам в рамках задания может включать:
- описание организации процесса получения услуг;
- требования к оформлению взаимоотношений между
учреждением и потребителями услуг;
- срок оказания муниципальной услуги, срок совершения
действий (принятия решений) в процессе оказания услуги;
- порядок доступа и обращений в учреждение за услугой,
при необходимости перечень документов, которые нужны
для получения муниципальной услуги, основания отказа в
оказании услуги;
- порядок учета предоставляемых услуг;
- основания, на которых обслуживание потребителей услуг
может быть приостановлено или прекращено;
- порядок информирования потребителей об услугах;
- порядок обжалования некачественных услуг	
Требования к     
отчетности об    
исполнении       
муниципального   
задания          	Отражаются содержание, периодичность и форма
представления отчетности о деятельности. Отчетность
должна давать исчерпывающий ответ на вопрос о
соответствии деятельности учреждения утвержденному
заданию, в случае уменьшения объема оказываемых
муниципальных услуг (работ) - анализ причин отклонения	
Порядок контроля 
за исполнением   
муниципального   
задания, в том   
числе условия и  
порядок его      
досрочного       
прекращения      	Указываются формы, порядок, периодичность контроля,
порядок оформления его итогов. Данный раздел также
может содержать условия досрочного прекращения задания	
Предельные цены  
(тарифы) на      
оплату           
муниципальных    
услуг физическими
лицами в случаях,
если             
законодательством
предусмотрено    
оказание         
соответствующих  
услуг на платной 
основе, либо     
порядок их       
установления     	Раздел содержит данные об уровне и порядке установления
предельных тарифов на платные услуги. При этом
обязательным является представление тарифов в разрезе
ранее выделенных услуг	
	Наименование
услуги   	Стоимость услуги	

                            (заполняется аналогично разд. 1)
    Раздел 2. -------------------------------------------------------------
                            (вид муниципальных услуг (работ))

Важным при определении состава задания является решение вопроса о включении или невключении стоимости предоставляемых муниципальных услуг. Несмотря на то что Бюджетный кодекс не требует отражать в задании стоимостные показатели, в ряде регионов и муниципальных образований они включены в формы заданий в соответствии с порядком формирования муниципальных заданий. В результате учреждения и главные распорядители столкнулись с необходимостью проводить оценку стоимости услуг и работ. Поскольку отсутствуют утвержденные методики определения расчетно-нормативных затрат на оказание услуг и выполнение работ, такая оценка становится, по сути, формальной разбивкой общего объема расходов учреждения по утвержденной смете по услугам и работам.
Стоимостные показатели не включены в состав государственного задания и на федеральном уровне (Постановление Правительства РФ от 29.12.2008 N 1065 "О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями"). Расчет финансового обеспечения выполнения госзаданий федеральными бюджетными учреждениями и федеральными органами исполнительной власти осуществляется с учетом расчетно-нормативных затрат на оказание соответствующих государственных услуг и расчетно-нормативных затрат на содержание имущества соответствующего учреждения или органа исполнительной власти при определении показателей его бюджетной сметы.

Особенности исполнения муниципального задания
и контроля за ним

Все вопросы, возникающие у поставщиков муниципальных услуг (работ) в процессе составления и исполнения муниципального задания, закладываются на этапе организации работ в случае формального подхода местной администрации к разработке порядка формирования и финансового обеспечения выполнения заданий на оказание услуг (выполнение работ).
Так, большинство руководителей муниципальных учреждений задаются вопросами: что делать в случае невыполнения муниципального задания и какие санкции в связи с этим обстоятельством могут последовать? Можно выделить несколько ситуаций, когда учреждение не в состоянии выполнить муниципальное задание. Во-первых, в ходе исполнения задания могут измениться потребности учреждения в объеме финансирования (изменение стоимости предоставляемых услуг и содержания имущества). В этом случае можно:

  V   увеличить   объем  финансирования,   оставив  неизменными  требования
      задания к объему оказываемых услуг, выполняемых работ
      ---------------------------------------------------------------------
  V   сохранить объем финансирования,  уменьшив требования к объему и (или)
      составу услуг (работ)
      ---------------------------------------------------------------------
  V   произвести  одновременную  корректировку  в  сторону  увеличения  или
      уменьшения параметров задания и объема финансирования учреждения.

Корректировка объемов бюджетной сметы и муниципального задания осуществляется при этом в соответствии с порядком формирования и финансового обеспечения выполнения заданий на оказание услуг и выполнение работ.
Во-вторых, может сложиться ситуация, когда по тем или иным причинам невозможность выполнения задания не была выявлена в течение финансового года (не была своевременно учтена). Соответственно, задание не выполнено, но учреждение профинансировано в полном объеме и год уже завершен. Муниципалитету целесообразно разработать и утвердить процедуру выявления причин неисполнения задания и принятия решений в зависимости от причин неисполнения. Никаких норм прямого действия на этот счет федеральное законодательство не определяет.
Также федеральное законодательство и подзаконные акты не содержат требований к контролю за исполнением муниципальных заданий со стороны каких-либо внешних инстанций. В соответствии с Бюджетным кодексом порядок контроля за исполнением муниципального задания и порядок досрочного прекращения исполнения задания (при наступлении установленных условий) утверждает местная администрация. Ход выполнения муниципального задания контролирует главный распорядитель бюджетных средств, если иное не предусмотрено порядком формирования и финансового обеспечения муниципального задания, другими муниципальными правовыми актами. На данном этапе разработки и исполнения муниципальных заданий практика проведения контрольных мероприятий в отношении муниципальных заданий со стороны прокуратуры, контролирующих финансовых инстанций отсутствует. Однако в некоторых регионах в 2009 г. были единичные случаи прокурорских проверок, по итогам которых были высказаны замечания по вопросу составления муниципальных заданий.
На этапе применения утвержденных заданий аналогичные проблемы возникают не только у бюджетных учреждений, но и у главных распорядителей бюджетных средств. Они связаны в том числе с определением порядка, в соответствии с которым финансируется выполнение задания, а также с условиями и порядком его корректировки, выбором форм и сроков представления отчетности об исполнении задания, несмотря на то что данные механизмы должны быть ясны на этапе разработки проектов муниципальных заданий <2>.
--------------------------------
<2> Более подробно о порядке финансирования выполнения муниципального задания читайте в статье Д.В. Жигалова "Механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий" (N 4, 2010).

Избежать всех вышеперечисленных проблем и сделать работу по составлению, исполнению, контролю, корректировке, финансовому обеспечению муниципального задания ясной и предсказуемой можно в случае, если местная администрация разработает детализированный порядок формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания, а также методические рекомендации по заполнению разделов муниципального задания, в том числе в отраслевом разрезе.

Примечание. В соответствии с Бюджетным кодексом разделы, содержащие определение категорий физических и (или) юридических лиц - потребителей соответствующих услуг, порядок оказания услуг, предельные цены (тарифы) на их оплату либо порядок установления указанных цен (тарифов), если законодательством РФ предусмотрено оказание услуг на платной основе, обязательными не являются.

Ю.Ю.Чалая
Эксперт сектора
"Муниципальные финансы
и межбюджетные отношения"
Фонда "Институт экономики города"
Подписано в печать
10.05.2010