"Руководитель бюджетной организации", 2010, N 4

МЕХАНИЗМ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) ЗАДАНИЙ

Бюджетированию, ориентированному на результат, в свете последних правительственных решений и принимаемых законопроектов власти придают большое значение в контексте бюджетной реформы. Кратчайший и наиболее эффективный путь к внедрению принципов такого бюджетирования - установление прямой зависимости между затратами на государственные услуги и результатами их предоставления. Такую зависимость устанавливает расчетно-нормативный подход к финансовому обеспечению выполнения гос- и муниципальных заданий.

Одним из трех ключевых элементов продолжающейся в Российской Федерации бюджетной реформы, нацеленной на переход от системы управления затратами к системе управления по результатам, является реформирование бюджетной сети. Преобразования в данной сфере сгруппированы по двум основным направлениям:
1) совершенствование правового статуса и расширение финансово-хозяйственной самостоятельности и ответственности государственных (муниципальных) учреждений;
2) совершенствование механизма оказания учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).
Госдума в настоящее время рассматривает проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", в соответствии с которым бюджетные учреждения предлагается разделить на два типа - бюджетные и казенные. Казенные учреждения при этом фактически останутся в действующем статусе (поменяв наименование бюджетные на казенные), а бюджетные учреждения по статусу будут приближены к автономным учреждениям - станут получать субсидии на выполнение задания и приобретут возможность самостоятельно зарабатывать, оказывая платные услуги помимо выполнения задания учредителя <1>.
--------------------------------
<1> Более подробно о законопроекте об уточнении статуса бюджетных учреждений читайте в статье Д.В. Жигалова "Перспективы модернизации бюджетной сети в свете законопроекта об уточнении правового статуса государственных и муниципальных бюджетных учреждений" (N 3, 2010).

С 1 января 2009 г. вступили в силу нормы Бюджетного кодекса, предусматривающие обязательность установления государственных (муниципальных) заданий для всех государственных (муниципальных) учреждений и иных некоммерческих организаций, оказывающих государственные (муниципальные) услуги (выполняющих работы). Органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований должен быть утвержден порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственных (муниципальных) заданий для бюджетных и автономных учреждений - с учетом требований российского бюджетного законодательства.
Задача реформирования бюджетной сети - повысить финансово-хозяйственную самостоятельность государственных (муниципальных) учреждений, их заинтересованность и ответственность за результаты своей деятельности по оказанию государственных (муниципальных) услуг и выполнению работ. Цель - увязать бюджетные затраты и результат в самой сложной и социально значимой сфере деятельности государства и местного самоуправления - сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Актуальность разработки механизма и принципы расчета
финансового обеспечения заданий

Государственные (муниципальные) задания в новой системе государственных (муниципальных) учреждений - в случае принятия проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" - будут устанавливаться в основном для автономных учреждений и бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав). Согласно указанному законопроекту государственные (муниципальные) задания будут устанавливаться для казенных учреждений в соответствии с решением их учредителя о необходимости установления задания <2>, то есть только для отдельных (определенных учредителем) казенных учреждений.
--------------------------------
<2> Согласно п. 11 ст. 8 проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" п. 3 ст. 69.2 БК РФ предлагается дополнить следующим абзацем: "Государственное (муниципальное) задание формируется для отдельных казенных учреждений в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение".

Для справки. Согласно законодательным нормам объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения.

При этом в соответствии с механизмом финансового обеспечения деятельности автономных учреждений и бюджетных учреждений (с расширенными правами) - через субсидии на выполнение задания, на содержание имущества и уплату налогов - задания станут для них основным документом, определяющим параметры деятельности и объемы финансирования, и основным источником сведений для контроля за их деятельностью. В этой связи особую важность приобретает задача разработки механизма расчета финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий для автономных учреждений и бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав).

Примечание. В соответствии с положениями Бюджетного кодекса порядок формирования и финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий каждый орган власти определяет самостоятельно - в отношении своих учреждений. На федеральном уровне в основу порядка финансового обеспечения заданий в отношении федеральных государственных бюджетных и автономных учреждений положен принцип возмещения расчетно-нормативных затрат на выполнение государственных заданий с учетом необходимых расходов.

Постановлением Правительства РФ от 18.03.2008 N 182 о порядке формирования и финансового обеспечения государственных заданий в отношении федеральных автономных учреждений установлено, что финансовое обеспечение выполнения государственного задания данным учреждением осуществляется путем предоставления ему:
- субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам;
- субсидии на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество.
Постановлением Правительства РФ от 29.12.2008 N 1065 о порядке формирования и финансового обеспечения государственных заданий в отношении федеральных бюджетных учреждений установлено, что финансовое обеспечение выполнения государственного задания федеральным органом исполнительной власти или федеральным бюджетным учреждением осуществляется с учетом расчетно-нормативных затрат на оказание соответствующих государственных услуг и расчетно-нормативных затрат на содержание имущества соответствующего учреждения или органа исполнительной власти при определении показателей его бюджетной сметы.
При этом в законодательстве Российской Федерации и федеральной нормативной правовой базе <3> закреплена норма, согласно которой объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. Исходя из юридического смысла данного положения, порядок расчета объемов финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий учредителя для бюджетных и автономных учреждений должен быть одинаков.
--------------------------------
<3> См. ст. 20 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"; п. 11 Положения о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.12.2008 N 1065.

К настоящему моменту Приказом Минэкономразвития России от 17.04.2009 N 134 утверждены Методические рекомендации по расчету нормативов затрат федеральных автономных учреждений на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество.
Приказом Минфина России от 22.10.2009 N 105н утверждены Методические рекомендации по определению расчетно-нормативных затрат федеральных бюджетных учреждений на оказание государственных услуг (выполнение работ) и на содержание имущества.

Расчетно-нормативный подход
к финансовому обеспечению заданий

Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления муниципальных образований могут выбрать следующий механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий.
В основе расчета финансового обеспечения выполнения задания лежит стоимость государственной (муниципальной) услуги, определенная смешанным, расчетно-нормативным способом.
По всем услугам (работам), оказываемым (выполняемым) государственными (муниципальными) учреждениями в рамках заданий, формируются натуральные нормативы потребления рабочего времени и материальных ресурсов. Указанные натуральные нормативы государственных (муниципальных) услуг (работ) включают нормы потребления по следующим основным агрегированным блокам затрат <4>:
- фонд рабочего времени сотрудников, непосредственно занятых в процессе оказания услуг (выполнения работ);
- материалы, потребляемые в процессе предоставления услуги (выполнения работы);
- мягкий, хозяйственный и прочий необходимый инвентарь;
- питание (в случае если предоставление услуги включает в себя организацию питания).
--------------------------------
<4> Под агрегированными блоками затрат понимаются затраты по статьям, обобщенным в укрупненные (агрегированные) категории - в соответствии с выбранным методом перераспределения расходов.

При этом составляющие указанные блоки затрат нормы потребления могут быть значительно дифференцированы не только по услугам учреждений различных отраслей, но и по отдельным услугам внутри отрасли.

Пример 1. В сфере дошкольного образования наполняемость групп воспитанников в детских садах, количество часов занятий и т.д. зависят от того, имеются или нет у детей отклонения в физическом и психическом развитии, здоровые они или часто болеющие; по режиму группы могут быть дневного и кратковременного пребывания и пр.

Пример 2. В сфере оказания медицинской помощи единицей услуг скорой медицинской помощи может являться один вызов (дифференцированный по основным видам бригад скорой помощи - реанимационным, кардиологическим и пр.), единицей услуг стационарного лечения - один пролеченный больной (по отделениям стационара - кардиологическому, пульмонологическому и т.д.).

Затраты учреждений, не связанные непосредственно с предоставлением услуг и выполнением работ (оплата коммунальных услуг, услуг связи, оплата труда административно-технического персонала), определяются расчетным путем (поскольку по ним невозможно корректно установить нормы потребления) и распределяются по услугам (работам) в соответствии с пропорцией, рассчитанной согласно выбранному методу распределения по услугам (работам) таких затрат.
При этом указанные виды затрат, являющихся, по сути, суммой накладных расходов в стоимости услуг и работ учреждения, можно разделить на два типа:
1) затраты, которые регулярно осуществляются при оказании учреждением услуг и выполнении работ (оплата коммунальных услуг, услуг связи и пр.);
2) затраты, в осуществлении которых нет четко установленной периодичности (приобретение нового оборудования взамен физически и (или) морально устаревшего, ремонт зданий и помещений и т.п.).

Примечание. В рамках описанного подхода к формированию механизма финансового обеспечения выполнения государственных (муниципальных) заданий накладные затраты, производимые регулярно при оказании услуг и выполнении работ, предлагается относить на стоимость услуг (работ) в рамках задания - в соответствии с установленной пропорцией их распределения по услугам (работам).

Затраты, которые производятся нерегулярно (от случая к случаю) - в зависимости от наличия финансовых ресурсов в соответствующих бюджетах, - предлагается финансировать за рамками механизма финансового обеспечения выполнения государственных (муниципальных) заданий. Для финансирования указанных нерегулярных затрат могут применяться специальные инструменты, например долгосрочные и (или) ведомственные целевые программы.

Для справки. Меняя нормы потребления рабочего времени и ресурсов при предоставлении услуг в привязке к параметрам качества услуг (закрепленным в стандартах качества), можно установить прямую зависимость между затратами на услуги и результатами (количественными и качественными) их предоставления.

Для внедрения описанного механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий на региональном и муниципальном уровнях органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления муниципальных образований необходимо выполнить следующие основные мероприятия:

┌───\  разработать и утвердить  положение о государственной (муниципальной)
└───/  услуге и работе; сформировать реестр государственных (муниципальных)
       услуг (работ);
      ---------------------------------------------------------------------
┌───\  разработать  и  утвердить   порядок   формирования   и   финансового
└───/  обеспечения государственных  (муниципальных) заданий для бюджетных и
       автономных учреждений (в случае принятия  законопроекта об уточнении
       статуса бюджетных учреждений - для автономных,  бюджетных и казенных
       учреждений);
      ---------------------------------------------------------------------
┌───\  сформировать натуральные нормативы потребления ресурсов при оказании
└───/  (выполнении)  государственных  (муниципальных)  услуг  (работ)  -  в
       разрезе отраслей и о дельных видов деятельности;
      ---------------------------------------------------------------------
┌───\  утвердить  методики   определения  расчетно-нормативных   затрат  на
└───/  выполнение государственных (муниципальных) заданий, включающие метод
       распределения осуществляемых на регулярной основе накладных расходов
       по  услугам  (работам), -  в  разрезе  отраслей  и  отдельных  видов
       деятельности;
      ---------------------------------------------------------------------
┌───\  внести   изменения  в  нормативные   правовые   акты,   регулирующие
└───/  осуществление  бюджетного  процесса,  и  отразить  в  них  расчетно-
       нормативный    механизм    финансового     обеспечения    выполнения
       государственных   (муниципальных)   заданий,  а  также   возможность
       финансирования    накладных    расходов    нерегулярного   характера
       посредством утверждения и реализации бюджетных целевых программ.

Описанный расчетно-нормативный подход к финансовому обеспечению выполнения государственных (муниципальных) заданий обладает многими преимуществами с точки зрения организации предоставления государственных (муниципальных) услуг (работ) и контроля за их предоставлением. В частности, параметры натуральных нормативов государственных (муниципальных) услуг (работ) - закрепленные нормы потребления ресурсов по агрегированным блокам затрат - являются, по сути, способом управления качеством предоставляемых услуг (работ).
Меняя нормы потребления рабочего времени и ресурсов при предоставлении услуг в привязке к параметрам качества услуг (закрепленным в стандартах качества), можно установить прямую зависимость между затратами на услуги и результатами (количественными и качественными) их предоставления. И это, на наш взгляд, кратчайший и наиболее эффективный путь к внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс на региональном и муниципальном уровнях.

Д.В.Жигалов
Руководитель проектов
сектора "Муниципальные финансы
и межбюджетные отношения"
Фонда "Институт экономики города"
Подписано в печать
07.04.2010